各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu):
環(huán)境污染第三方治理(以下簡稱第三方治理)是排污者通過繳納或按合同約定支付費用,委托環(huán)境服務(wù)公司進行污染治理的新模式。第三方治理是推進環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑,是促進環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。近年來,各地區(qū)、有關(guān)部門在第三方治理方面進行了積極探索,取得初步成效,但還存在體制機制不健全,法律、政策有待完善等問題。為推行第三方治理,經(jīng)國務(wù)院同意,現(xiàn)提出以下意見:
一、總體要求
(一)指導(dǎo)思想。
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神,堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向,按照黨中央、國務(wù)院的決策部署,以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域為重點,以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向,營造有利的市場和政策環(huán)境,改進政府管理和服務(wù),健全統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序、監(jiān)管有力的第三方治理市場,吸引和擴大社會資本投入,推動建立排污者付費、第三方治理的治污新機制,不斷提升我國污染治理水平。
(二)基本原則。
1.堅持排污者付費。根據(jù)污染物種類、數(shù)量和濃度,排污者承擔(dān)治理費用,受委托的第三方治理企業(yè)按照合同約定進行專業(yè)化治理。
2.堅持市場化運作。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,尊重企業(yè)主體地位,營造良好的市場環(huán)境,積極培育可持續(xù)的商業(yè)模式,避免違背企業(yè)意愿的拉郎配。
3.堅持政府引導(dǎo)推動。更好地發(fā)揮政府作用,創(chuàng)新投資運營機制,加強政策扶持和激勵,強化市場監(jiān)管和環(huán)保執(zhí)法,為社會資本進入創(chuàng)造平等機會。
(三)主要目標。
到2020年,環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點領(lǐng)域第三方治理取得顯著進展,污染治理效率和專業(yè)化水平明顯提高,社會資本進入污染治理市場的活力進一步激發(fā)。環(huán)境公用設(shè)施投資運營體制改革基本完成,高效、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的環(huán)境公共服務(wù)市場化供給體系基本形成;第三方治理業(yè)態(tài)和模式趨于成熟,涌現(xiàn)一批技術(shù)能力強、運營管理水平高、綜合信用好、具有國際競爭力的環(huán)境服務(wù)公司。
二、推進環(huán)境公用設(shè)施投資運營市場化
(四)改革投資運營模式。
推動環(huán)境公用設(shè)施管理向獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化模式轉(zhuǎn)變,實行投資、建設(shè)、運營和監(jiān)管分開,形成權(quán)責(zé)明確、制約有效、管理專業(yè)的市場化運行機制。對可經(jīng)營性好的城市污水、垃圾處理設(shè)施,采取特許經(jīng)營、委托運營等方式引入社會資本,通過資產(chǎn)租賃、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)證券化等方式盤活存量資產(chǎn)。鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式,采取打捆方式引入第三方進行整體式設(shè)計、模塊化建設(shè)、一體化運營。對以政府為責(zé)任主體的城鎮(zhèn)污染場地治理和區(qū)域性環(huán)境整治等,采用環(huán)境績效合同服務(wù)等方式引入第三方治理。鼓勵地方政府引入環(huán)境服務(wù)公司開展綜合環(huán)境服務(wù)。
(五)推進審批便利化。
對政府和社會資本合作開展的第三方治理項目,要認真編制實施方案,從項目可行性、財政負擔(dān)能力、公眾意愿和接受程度等方面進行科學(xué)評估和充分論證,相關(guān)部門要依法依規(guī)加快規(guī)劃選址、土地利用、節(jié)能、環(huán)評等前期建設(shè)條件的審查。各地區(qū)要改進審批方式,提高審批效率。有條件的地區(qū)要建立聯(lián)合審查制度,在政府統(tǒng)一的政務(wù)審批平臺上實行并聯(lián)審批。
?。┖侠泶_定收益。
對特許經(jīng)營、委托運營類項目,要參考本行業(yè)平均利潤、銀行存貸款利率等因素,科學(xué)確定投資收益水平,并逐步向約定公共服務(wù)質(zhì)量下的風(fēng)險收益轉(zhuǎn)變,政府不得承諾不合理的高額固定收益回報。對環(huán)境績效合同服務(wù)類項目,要建立公平、合理的績效考核和評價機制,公共財政支付水平與治理績效掛鉤。完善價格調(diào)整機制,明確約定中標價的調(diào)整周期、調(diào)整因素和啟動條件等。
(七)保障公共環(huán)境權(quán)益。
統(tǒng)籌好公益性和經(jīng)營性關(guān)系,對項目經(jīng)營者處置相關(guān)的特許經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)、設(shè)施和企業(yè)股權(quán)等資產(chǎn)及其權(quán)益作出限制性約定,不得隨意轉(zhuǎn)讓。建立退出機制,制定臨時接管預(yù)案,在項目經(jīng)營者發(fā)生危害公共利益和公共安全情形時,及時啟動臨時接管預(yù)案。
三、創(chuàng)新企業(yè)第三方治理機制
(八)明確相關(guān)方責(zé)任。
排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任,第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標準以及排污企業(yè)的委托要求,承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任。抓緊出臺第三方治理的規(guī)章制度,對相關(guān)方的責(zé)任邊界、處罰對象、處罰措施等作出規(guī)定。
(九)規(guī)范合作關(guān)系。
研究制定第三方治理管理辦法,發(fā)布標準合同范本,保障相關(guān)方合法權(quán)益。排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)和市場規(guī)則,簽訂委托治理合同,約定治理標準、內(nèi)容、費用;通過履約保證金(保函)、擔(dān)保、調(diào)解、仲裁等方式,建立健全履約保障和監(jiān)督機制。
(十)培育企業(yè)污染治理新模式。
在工業(yè)園區(qū)等工業(yè)集聚區(qū),引入環(huán)境服務(wù)公司,對園區(qū)企業(yè)污染進行集中式、專業(yè)化治理,開展環(huán)境診斷、生態(tài)設(shè)計、清潔生產(chǎn)審核和技術(shù)改造等;組織實施園區(qū)循環(huán)化改造,合理構(gòu)建企業(yè)間產(chǎn)業(yè)鏈,提高資源利用效率,降低污染治理綜合成本。在電力、鋼鐵等行業(yè)和中小企業(yè),鼓勵推行環(huán)境績效合同服務(wù)等方式引入第三方治理。
(十一)探索實施限期第三方治理。
選擇若干有條件地區(qū)的高污染、高環(huán)境風(fēng)險行業(yè),對因污染物超過排放標準或總量控制要求,被環(huán)境保護主管部門責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治且拒不自行治理污染的企業(yè),列出企業(yè)清單向社會公布,督促相關(guān)企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)委托環(huán)境服務(wù)公司進行污染治理。
四、健全第三方治理市場
(十二)擴大市場規(guī)模。
(十三)各級政府要增加環(huán)境基本公共服務(wù)有效供給,加大環(huán)保投入,大力推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展;嚴格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)和標準,強化環(huán)保執(zhí)法,增強排污企業(yè)委托第三方治理的內(nèi)生動力。鼓勵政府投融資平臺和社會資本建立混合所有制企業(yè),參與第三方治理。第三方治理取得的污染物減排量,計入排污企業(yè)的排污權(quán)賬戶,由排污企業(yè)作為排污權(quán)的交易和收益主體。
(十三)加快創(chuàng)新發(fā)展。
支持第三方治理企業(yè)加強科技創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新,通過兼并、聯(lián)合、重組等方式,實行規(guī)模化、品牌化、網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營。以國家級環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)、骨干環(huán)境服務(wù)公司等為載體,建設(shè)一批產(chǎn)學(xué)研用緊密結(jié)合的環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化平臺。
(十四)發(fā)揮行業(yè)組織作用。
相關(guān)行業(yè)組織要積極借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗和做法,加強對第三方治理的跟蹤研究;開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和案例分析,及時總結(jié)推廣成功的商業(yè)模式;組織開展技術(shù)咨詢、績效評估等。建立健全行業(yè)自律機制,提高行業(yè)整體素質(zhì)。
(十五)規(guī)范市場秩序。
對環(huán)境公用設(shè)施,一律采用公開招標或競爭性談判方式確定特許經(jīng)營方或委托運營方。實施綜合評標制度,將服務(wù)能力與質(zhì)量、運營方案、業(yè)績信用等列為招投標條件,不得設(shè)定地域歧視性條件,避免低價低質(zhì)中標。推動建立企業(yè)誠信檔案和信用累積制度,第三方治理企業(yè)要如實向社會公開污染治理設(shè)施建設(shè)、運行和污染排放情況。
(十六)完善監(jiān)管體系。
健全政府、投資者、公眾等共同參與的監(jiān)督機制,實行準入、運營、退出全過程監(jiān)管,探索綜合監(jiān)管模式。探索實施黑名單制度,將技術(shù)服務(wù)能力弱、運營管理水平低、綜合信用差的環(huán)境服務(wù)公司列入黑名單,定期向社會公布。依法公開第三方治理項目環(huán)境監(jiān)管信息。
五、強化政策引導(dǎo)和支持
(十七)完善價格和收費政策。
加大差別電價、水價實施力度。提高排污費征收標準,實行差別化排污收費。完善污水、垃圾處理收費政策,適當提高收費標準,逐步覆蓋全處理成本。嚴格落實垃圾發(fā)電價格政策。建立健全鼓勵使用再生水、促進垃圾資源化的價格機制。全面落實燃煤發(fā)電機組脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保電價政策。
(十八)加大財稅支持力度。
對符合條件的第三方治理項目給予中央資金支持,有條件的地區(qū)也要對第三方治理項目投資和運營給予補貼或獎勵。積極探索以市場化的基金運作等方式引導(dǎo)社會資本投入,健全多元化投入機制。研究明確第三方治理稅收優(yōu)惠政策。
(十九)創(chuàng)新金融服務(wù)模式。
鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù),開展節(jié)能環(huán)保信貸資產(chǎn)證券化,研究推進能效貸款、綠色金融租賃、碳金融產(chǎn)品、節(jié)能減排收益權(quán)和排污權(quán)質(zhì)押融資;對國家鼓勵發(fā)展的第三方治理重大項目,在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。加快推行綠色銀行評級制度。鼓勵保險公司開發(fā)相關(guān)環(huán)境保險產(chǎn)品,引導(dǎo)高污染、高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)投保。
(二十)發(fā)展環(huán)保資本市場。
對符合條件的第三方治理企業(yè),上市融資、發(fā)行企業(yè)債券實行優(yōu)先審批;支持發(fā)行中小企業(yè)集合債券、公司債、中期票據(jù)等債務(wù)融資工具;支持適度發(fā)展融資租賃業(yè)務(wù),引入低成本外資。選擇綜合信用好的環(huán)境服務(wù)公司,開展非公開發(fā)行企業(yè)債券試點。探索發(fā)展債券信用保險。
六、加強組織實施
(二十一)強化組織協(xié)調(diào)。
發(fā)展改革委、財政部要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),制定推進第三方治理的投融資、財稅等政策。環(huán)境保護部要健全環(huán)保標準和政策,強化執(zhí)法監(jiān)督。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要深化城鎮(zhèn)環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革,加強建設(shè)和運營管理。人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會要會同有關(guān)部門研究支持環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的金融政策。各?。▍^(qū)、市)政府要加強組織領(lǐng)導(dǎo),健全工作機制,結(jié)合本地區(qū)實際,制定推行第三方治理的實施細則。
(二十二)總結(jié)推廣經(jīng)驗。
選擇有條件的地區(qū)和行業(yè),就第三方治理制度和模式進行改革示范。發(fā)展改革委、財政部要會同環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門,密切跟蹤改革進展情況,協(xié)調(diào)解決工作中的困難和問題,及時總結(jié)推廣各地成熟的經(jīng)驗和做法,重大情況向國務(wù)院報告。
國務(wù)院辦公廳
2014年12月27日